（图）缅甸总统吴登盛（中）观看了缅甸联邦和平工作委员会（UPWC）副主席昂敏（左）与全国停火协调小组（NCCT）领导人奈汉塔（右）握手。他们于 2015 年 3 月 31 日在仰光的缅甸和平中心签署了全国停火协议草案。

（图）联合和平基金(JPF)

就在 2020 年，仰光广告牌、车辆和标志上最突出的标志之一是联合和平基金(JPF) 的编织纤维。JPF 于 2016 年抵达仰光，大声宣布它已获得九个西方捐助者的承诺，这些捐助者将在 2016 年至 2021 年期间为建设和平活动提供 1 亿美元资金。 

JPF 将支持 2015 年的全国停火协议 (NCA)，这是挪威赞助的吴登盛（U Thein Sein）准文职政府与十几个民族武装组织 (EAO) 之间的协议。西方大使馆、联合国（UN）机构、世界银行、教会团体和国际非政府组织（NGO）也以和平的名义流入缅甸。各方都相信，通过将外部世界的建设和平技能带到缅甸，他们可以为该国的和平之路做出贡献。 

建设和平、公共卫生、性别、民主、流离失所者、教育和许多其他主题的国际专家抵达。缅甸警察部队甚至在 2013 年和 2016 年获得欧盟资助，在人群控制技术方面进行培训，所有这些都是帮助他们成为“遵守国际标准、尊重人权和保持性别意识的现代警察机构的计划的一部分” . ”

会议在仰光的酒店、村庄的研讨会上举行，领导人乘坐飞机前往北爱尔兰、哥伦比亚、斯里兰卡和菲律宾的棉兰老岛等地参观“最佳实践”和平努力。当然，这一切都在 2021 年 2 月 1 日缅甸军方发动政变时消失了。什么地方出了错？似乎没有答案。

监测、评估和 2021 年 2 月 1 日的政变

2016 年至 2021 年间，数亿美元用于缅甸的和平与民主努力。缅甸的服务业短暂繁荣，仰光的租金飙升，特别是在外籍人士青睐的社区，军人家庭拥有的房屋被抢购一空。但这没关系，因为花费的每一美元都植根于“基于证据的政策”，这意味着捐赠者预先确定的特定“基准绩效目标”与成功保持一致，无论其定义如何。

因此，JPF 和捐助者系统嗡嗡作响，似乎总是符合那些基准绩效指标。2017 年的罗兴亚危机来了又去，掸邦和克钦邦的停火协议破裂，克伦邦和克伦邦重新开始战斗。若开军（Arakan Army，缩写 AA）也出现了。监测和评估官员仔细指出了“和平之路”上的“障碍”。大使们告诫缅甸人民，这是实现和平的“最后机会”。 

但它没有用。坠机事件发生在政变当天，当时当选的政府领导人被捕，军队占领了缅甸的城市。和平示威者被枪杀，针对边境地区少数民族的军事行动重新开始，抵抗组织开始组织起来。2016-2021年建设和平的所有努力似乎都是徒劳的。至于那些评估者，他们似乎突然消失了。例如，为了提高透明度，JPF的网站并没有承认失败并宣布一项新的研究。搜索了所有报告并有效地变为空白。或者它可能转入地下，因为有传言称 JPF 现在正在与军政府谈判。2016-2021 年的和平建设似乎是徒劳的，甚至可能适得其反。

不过，这意味着，是时候提出问题所在的关键问题了。所有数据驱动的政策制定都可以恢复，用于评估非政府组织的工具现在可以用于评估整个和平进程。用捐助者的话说，监测和评估意味着西方会计标准以每一缅元和每一美元为基准。接受者要对利益相关者负责，其中捐助者是最重要的。这就是为什么无数的监测和评估报告被提交给西方大使馆、JPF、世界银行和其他机构的原因。茶叶的收据与绩效目标、预算线和基准进行了仔细核对。从招聘广告数量来看，监测和评估官成为缅甸的新职业为这项特殊技能做广告。 

问这个问题似乎很无情，但政变和援助部门看似崩溃的情况难道不是获得最终监测和评估报告的绝佳机会吗？有哪些经验教训？为什么通往和平的道路会掉下悬崖？花在和平上的数亿美元去哪儿了？坦率地说，JPF 还在，这似乎是他们进行调查的完美问题。 

衡量和平技术

一个问题是 JPF 和其他捐助者将和平降低为技术问题。在“和平之地”的进口版本中，冲突、经济和政治被简化为易于监控和用数字评估的指标。因此，暴力事件报告似乎快速而准确，经济发展以十分之一个百分点的增长进行了强有力的衡量。选举的透明度大概可以从用于染色选民手指的紫色龙胆紫的升数来衡量。

问题或许在于和平不仅仅是一个技术问题。和平是复杂的，因为它有多种形式，而且不仅仅是没有暴力事件。事实上，在和平研究中，没有暴力事件有时被称为“消极和平”。缅甸人民清楚地记得几十年军事统治的“消极和平”，当时人们对政府暴力的恐惧一直存在，即使没有暴力事件可数。消极和平要成为“积极和平”，需要和解，需要新的命运共同体意识。和平研究学者使用神秘的术语，如地方的灵魂、和平的文化、社会凝聚力和积极的和平。. 关键是，和平最终植根于当地社会的道德和传统，而不是花费的金钱、计算的事件，甚至是国民生产总值。

评估人员的一个古怪问题：您真正的可交付成果是什么？

监测和评估专业是关于衡量实现目标的进展情况。和平是全国停火协议 (NCA)的目标，但这仅意味着军队和民族武装组织 (EAO) 之间的暴力战斗应该停止，即使恐惧的统治仍在继续。不过，监测和评估报告只询问枪击事件是否停止，而不是是否采取了和平研究学者所谓的“积极和平”措施。西方大使馆和非政府组织提出的激励措施是，如果你能回答“是”暴力率已经下降，你就可以获得下一份合同。不知何故，监测和评估界忽略了这样一个事实，即从车间分配一杯茶到正确的预算类别并不是重点。“积极和平”是重点，

2021 年 2 月 1 日为“经验教训”人群提供了一个经典的监测和评估机会。也许需要发生的是，来自联合国、挪威、英国和美国的捐助者需要承认政变是他们自己政策的失败，而不仅仅是缅甸人民。 

可悲的是，这还没有发生。在我工作的泰国，华盛顿的援助机构美国国际开发署（USAID）特别派出监测和评估专家，承诺为解决缅甸问题的项目提供资金。问题是，美国广泛的问责制要求意味着导致 2016-2021 年失败的相同政策和相同的非政府组织再次获得资助。更重要的是，“积极和平”这一令人讨厌的目标仍然缺失。因此，非政府组织如雨后春笋般涌现，聘请了监测和评估专家，并在清迈和曼谷租用了别墅。完成后，一些资金将通过边境进入缅甸和少数拥有资金和办公室工作人员的非政府组织，以继续满足和平行业的技术官僚主义。

真正的评估会是什么样子？

对 NCA 和 JPF 的真正评估会是什么样子？首先，它可能不仅始于 2015 年停火的失败，还始于 1950 年代以来发生的数十次其他缅甸停火。在此之前，英国殖民主义的有毒遗产被缅甸人民铭记在心. 缅甸有历史学家可以帮助评估过去 100 年左右停火为何无效。例如，很少有人考虑为什么 1949 年永盛战役后的 1950 年代停火失败。关于 1990 年代与孟族、克钦族、佤族和其他人的停火的文章也很少。在那些失败的停火中可能会找到 2015 年 NCA 也失败的原因。最后，为什么联合国在 1978 年、1992 年、2012 年和 2017 年批准的遣返罗兴亚人也失败了？

如果您是外国人，对永盛之战或其他停火感到头疼，那么您并不孤单。毕竟，有哪个监测和评估官员在吹嘘停火没有奏效的基础上创造了一个职业生涯，即使它是 20 世纪缅甸历史上最重要的事件之一？但我猜想，1949-1950 年缅甸内战的失败结局比和平行业在哥伦比亚、斯里兰卡等地的成功更能说明缅甸的和平。 

这些研究不应该从关于美国国际开发署监督和评估要求的讲座开始，或者西方大使馆对“缅甸的失败”的批评开始。需要从“和平之地”之外寻求新的想法和想法。Johan Galtung、Severine Autessere、John Paul Lederach、Thich Nhat Hanh、Elise Boulding等人撰写的关于和平与建设和平的本质的优秀英文书籍在大量报道中鲜有提及。缅甸学者喜欢普莱（U Pho Hlaing）关于缅甸民主本质的著作、昂山素季的著作关于民主和恐惧的著作，苏昂拉（Saw Aung Hla）关于克伦族和貌貌基（ Maung Maung Gyi）对缅甸威权主义思想的著作，在仰光咨询报告中几乎被普遍忽视，即使它们有英文版本。当然，必须提供更多缅甸语、克伦语和缅甸其他语言的版本。

托尼沃特斯是帕亚普大学社会学教授。他是《将好撒玛利亚人官僚化》一书的作者。